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Die Kaskaden der Kanzlerin
Vom Koalitionsausschuss zur Bund-Länder-Runde — wie Angela Merkel Parlamente und Bürger entmachtet hat.
Viele haben sich gefragt, wie konnte in Coronazeiten die WHO in Deutschland scheinbar durchregieren? Schliesslich sind wir föderal organisiert. Gesundheit ist Ländersache und Seuchenfragen sind Sache der Gesundheitsämter. Darauf gibt es viele Antworten. Eine nicht unwichtige findet sich im 16-jährigen Wirken von “Vielleicht habe ich da ein autoritäres Verhalten in mir.” — Angela Merkel.
Durch Wiederholung, durch Gewöhnung, durch die langsame Verfestigung von Praktiken, die sich zunächst als pragmatische Lösungen darstellten und am Ende zur „neuen Normalität“ („New Normal“) geworden sind, bündelte Merkel immer mehr Macht. Zwischen Merkels Amtsantritt am 22. November 2005 und ihrem Abschied am 8. Dezember 2021 hat sich die Architektur deutscher Demokratie in einer Weise verschoben, die bisher kaum vermittelt wurde.
Die Entscheidungsmacht wanderte von den verfassungsrechtlich vorgesehenen Gremien — Bundestag, Bundesrat, Landtagen — in informelle Vorab-Runden, in denen die Spitzen der Regierungsparteien und ab 2020 die Spitzen aller Landesregierungen miteinander aushandelten, was später formal beschlossen werden sollte. Das Verfahren, das diese Verschiebung trug, hieß bis 2020 Koalitionsausschuss und ab März 2020 Bund-Länder-Runde. Beide Gremien sind nicht im Grundgesetz geankert. Beide tagen nicht öffentlich. Beide haben keine Geschäftsordnung im rechtlichen Sinne. Beide produzieren faktisch bindende Entscheidungen, ganz ohne Protokoll, das jemand herausklagen könnte. Mancher Politikwissenschaftler nennt Merkels Art „informelles Regieren“. Das beschreibt aber eine Umgehung der parlamentarischen Grundordnung so beschönigend, dass Grundgesetzschützern übel werden muss.
Am 11. November 2005 unterzeichnete die erste Große Koalition seit 1969 den Koalitionsvertrag. CDU, CSU und SPD hatten sich in einer schwierigen Wahl auf Angela Merkel als Bundeskanzlerin geeinigt, mit einer hauchdünnen Mehrheit von drei Stimmen über die rot-rot-grüne Alternative. Dieser Koalitionsvertrag enthielt einen Satz, der wenig Aufmerksamkeit fand, aber strukturell prägend wurde: Er sah vor, dass ein Koalitionsausschuss „regelmäßig mindestens einmal monatlich” zusammentreten und Streitfragen der Koalition vorab klären solle. Anträge im Bundestag sollten künftig nur noch im Einvernehmen der Koalitionspartner eingebracht werden — „wechselnde Mehrheiten” wurden ausdrücklich ausgeschlossen.
Koalitionsrunden hatte es bereits unter Adenauer, Brandt, Schmidt, Kohl und Schröder gegeben — als gelegentliche Foren zur Konfliktbeilegung. Aber Merkel und ihre Partner machten daraus 2005 eine informelle Institution. Der Koalitionsausschuss verwandelte sich von einer Notfallinstanz zu einer Routinevorrichtung, von einem gelegentlichen Treffen zu einem regelmässigen Pflichttermin, von einer Krisenklärungsstelle zum Haupttreffen der deutschen Politik. Gerade weil das Grundgesetz diesen Termin nicht vorgesehen hat, gerade weil es hinter verschlossenen Türen ohne Rechenschaftspflicht passiert, haben Merkel und Co diese Art der Entscheidungsfindung gewählt. So stören abgeordnete Volksvertreter nicht, wenn man entscheiden will, was passieren soll. Auf diese Art schmiedet auch die Mafia ihre Pläne — fern ab rechtsstaatlicher Kontrolle.
Nach der politikwissenschaftlichen Bilanz von Wolfgang Rudzio, dem führenden deutschen Koalitionsforscher, tagte der Koalitionsausschuss 2005 einmal, 2006 acht Mal, 2007 neun Mal — und das sind nur die dokumentierten Sitzungen. Bei der Recherche zu diesem Artikel stellte sich heraus, dass es sogar unmöglich ist, die genaue Anzahl der Koalitionsausschusssitzungen zwischen 2005 und 2020 zu erfahren. Eine Anfrage nach dem Informationsfreiheitsgesetz an das Kanzleramt oder an die CDU- und SPD-Parteizentralen könnte sogar abgelehnt werden, mit Verweis auf den vertraulichen Charakter koalitionsinterner Beratungen. Wir können nur von Bundes-Pressemitteilungen auf diese Treffen zurückschließen. Geht es noch intransparenter? OVALmedia hat diese Anfrage nun gestellt und wir werden diesen Artikel mit entsprechender Antwort aktualisieren.
Parallel tagten Koalitionsarbeitsgruppen zu Steuerpolitik, Gesundheitsreform, Energiepolitik. Bereits an den Koalitionsverhandlungen vor der Regierungsbildung 2005 waren 15 spezialisierte Arbeitsgruppen beteiligt, die den Vertragstext in mehreren tausend Seiten Detailliertheit ausarbeiteten — und damit den Spielraum des Bundestags für die kommende Legislaturperiode bereits vorab definierten.
Rudzio dokumentierte auch das Ausmaß der Personalisierung: Im Sommer 2006 saßen rund 20 Politiker plus Referenten im Koalitionsausschuss zusammen — eine Zahl, die den Beteiligten zu groß wurde, sodass sich daraus eine „Vierer-Gruppe” der Parteivorsitzenden mit Vizekanzler herausbildete, später, nach einem Koalitionstreffen bei den Wagner-Festspielen, „Bayreuther Format” genannt. Hier wurden zentrale Entscheidungen über Bahnprivatisierung, Steuerreform und Konjunkturprogramme verhandelt — manchmal auf Hotelterrassen während eines Opernfestivals. (Man möge dem Filmemacher in mir die Assoziation mit den „Freunden der italienischen Oper“ verzeihen – der Mafia Gruppe in dem Billy Wilder Film “Manche mögen’s heiß”.)
Rudzio formulierte unverblümt: „Das eigentliche Entscheidungszentrum ist damit ein Koalitionsausschuss; die informale Seite von Entscheidungsprozessen erscheint ausschlaggebend.” Der Bundestag, das verfassungsrechtlich vorgesehene Hauptorgan der Gesetzgebung, war strukturell zur Ratifizierungsinstanz geworden. Zumindest wurde dies 2008 selbst bei der dem Bundesinnenministerium untergeordneten Behörde, der Bundeszentrale für politische Bildung, so veröffentlicht.
